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Aproximación a los efectos del programa paquetes escolares en la gestión escolar, a partir de las percepciones de doce directores/as de escuelas de San Salvador

Revista Nuestro Tiempo, Vol. 21, julio – diciembre 2021, páginas
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Deysi Cheyne
Directora de la Unidad de Gestión Curricular de la Universidad Luterana Salvadoreñadeysicheyne@uls.edu.sv
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Resumen

En El Salvador, el Programa presidencial de dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares, dirigido a estudiantes de parvularia hasta bachillerato, se realizó en los últimos diez años con el propósito de aliviar la carga financiera de las familias, mantener y mejorar la asistencia regular a la escuela, y a la vez, dinamizar la economía local de las micro, pequeñas y medianas empresas. Este doble propósito educativo y económico del Programa Paquetes Escolares (PPE) lo convirtió en la actividad principal de las escuelas públicas, impactando en la gestión escolar y en las funciones de directivos y docentes, los cuales destinaron mucho del tiempo escolar a las actividades logísticas y administrativas que el programa demanda.

Esta es una investigación cualitativa, basada en las percepciones de 12 directivos responsables de la implementación del PPE en 6 escuelas rurales y 6 urbanas. A partir de sus vivencias, este trabajo tuvo como objetivo realizar una aproximación a los efectos que produjo la implementación del programa en la gestión escolar, en el tiempo escolar y en el proceso de enseñanza aprendizaje. Los resultados muestran las repercusiones negativas en la labor académica de las/os directores que abandonaron su papel de supervisión y orientación escolar por labores logísticas y administrativas del PPE. Sin embargo, esta nueva dinámica escolar aumentó la participación familiar en las decisiones de la escuela y se reconoce la contribución a su economía. El estudio señala la necesidad de una evaluación más integral para precisar los factores positivos y negativos para la vida escolar.

Palabras clave: Gestión escolar, programas sociales, efectos de los programas sociales, tiempo escolar.

Approach to the effects of the school packages program in school management, based on the perceptions of twelve directors of schools in San Salvador

In El Salvador, the Presidential Program for the provision of uniforms, shoes and school supplies, aimed at students from kindergarten to high school, has been carried out in the last ten years with the purpose of alleviating the financial burden of families, maintaining and improving regular attendance to the school, and at the same time, to stimulate the local economy of micro, small and medium enterprises. This dual educational and economic purpose of the School Packages Program (PPE) made it the main activity of public schools, impacting on school management and the functions of directors and teachers, who spent much of their school time on logistics and administrative that the program demands.

This is a qualitative research, based on the perceptions of 12 managers responsible for the implementation of PPE in 6 rural and 6 urban schools. Based on their experiences, this work aimed to make an approximation to the effects that the implementation of the program produced in school management, in school time and in the teaching-learning process. The results show the negative repercussions on the academic work of the principals who abandoned their role of supervision and school guidance due to logistical and administrative tasks of the PPE. However, this new school dynamic increased family participation in school decisions and the contribution to its economy is recognized. The study points out the need for a more comprehensive evaluation to specify the positive and negative factors for school life.

Keywords: School management, social programs, effects of social programs, school time.

1. Introducción

 En abril del año 2000, se celebró en Dakar, Senegal, el Foro Mundial sobre la Educación, donde fue aprobado el Marco de Acción de Dakar “Educación para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes”, mediante el cual, los países participantes asumieron que la educación es un derecho humano fundamental y elemento clave del desarrollo sostenible, de la paz y la estabilidad en cada país y entre las naciones (UNESCO, 2000).

Siendo El Salvador, uno de los países firmantes de este marco de acción mundial, inició un conjunto de esfuerzos entre los años 2000 al 2014, para cumplir con las metas comprometidas, a través de varios planes educativos quinquenales, y en el año 2015, el Ministerio de Educación (MINED) presentó un informe auspiciado por la UNESCO, evaluando los primeros catorce años de su compromiso con el Marco de Acción de Dakar[1]. Con la llegada del FMLN al gobierno en el año 2009, el Plan Social Educativo “Vamos a la Escuela” (2009-2014), incluyó varios programas ejecutados en las escuelas públicas, entre ellos el Programa Paquetes Escolares (PPE), cuyas repercusiones durante los diez años que lleva de implementación, no han sido suficientemente evaluadas y no son claros sus efectos positivos o negativos en la vida escolar.

La gestión escolar, entendida como el conjunto de actividades que se desarrollan en un centro escolar para garantizar el proceso de enseñanza aprendizaje, ha sido una variable de interés para las ciencias de la Educación, por lo cual se hace necesario relacionarla con un elemento externo como el programa mencionado para comprender las dinámicas que se producen y que afectan directa o indirectamente a los fines educativos. Por tal razón, el presente estudio pretendió conocer, comprender y analizar dichos efectos en la gestión escolar, a partir de las opiniones y percepciones de directores y directoras de escuelas públicas, urbanas y rurales, del Departamento de San Salvador, donde se ha implementado dicho programa, cuya ejecución va del 2009 hasta la actualidad (2021), alcanzando, al final del periodo, a todos los niveles de la escuela pública salvadoreña. Siendo las y los directores, los agentes educativos clave en la implementación del PPE, sus ideas y opiniones han resultado muy valiosas para la comprensión del fenómeno que se ha estudiado y la recomendación de posibles mejoras.

 2. Sustentación teórica

 Gestión Escolar

El concepto de Gestión Escolar apareció en América Latina a inicios de la década del noventa, de la mano de las reformas educativas de esa época.  Sobre la base de las recomendaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Banco Mundial (BM), la descentralización pasó a ser un aspecto central de aquellas reformas educativas y de las recomendaciones a los diversos gobiernos. La palabra “gestión” vinculada a la escuela, en particular, y a la educación, en general, fue el concepto clave de la descentralización del aparato educativo que, a su vez, se constituyó en el centro de las reformas educativas, las cuales, en el marco de la emergencia de los modelos neoliberales, han sido objeto de muchos análisis por parte de las Ciencias Sociales. De acuerdo a Casassus (2000), la gestión trata de la acción humana y tiene que ver con los componentes de una organización relacionados con el funcionamiento interno, con la articulación de recursos y con sus objetivos. Cuando se refiere a la movilización de recursos, la gestión es la capacidad de generar una relación adecuada entre la estructura, la estrategia, los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organización considerada. Es decir, es “la capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea” y generar y mantener esos recursos y procesos de una organización “para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra” (Casassus, 2000). Un elemento importante es la diferencia entre gestión y administración. Casassus (2000) señala que gestión es un concepto más genérico que administración, dado que la práctica de la gestión va mucho más allá de la mera ejecución de instrucciones que vienen del centro. “Los directores de escuelas encargados de ejecutar un plan, tienen que realizar una serie de operaciones de ajustes, tales como lograr la viabilidad política del plan, adecuar los recursos disponibles con las necesidades de la ejecución de un plan, determinar el nivel de competencias de las personas para llevar adelante el plan. En la práctica, el plan es solo una orientación y no una instrucción de ejecución” (Casassus, 2000).

Los programas sociales

En las ciencias sociales, las políticas sociales y los programas sociales ocupan un espacio muy importante para comprender el tipo de Estado y de democracia que se vive en una sociedad. En tal sentido, hay dos grandes tesis: la primera inspirada en el concepto del “Estado de Bienestar” y la segunda emergida de las duras críticas realizadas al intervencionismo estatal en lo social, que algunos autores han llamado la tesis del “Particularísmo”. (Vera. S/F)

Los programas sociales son consustanciales a las políticas sociales estatales y al modelo de desarrollo especifico imperante. La política social se entiende como aquella acción estatal cuya normativa y direccionalidad está destinada a impactar a todos los segmentos de una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que puede sufrir las estructura de una sociedad (Musto,1975: 29).

El significado semántico de social que posee este tipo de política “pública” se refiere a que tiende a privilegiar o atender específicamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no económicas (Musto,1975: 29).

Desde un Estado de Bienestar, la Política Social se identifica con el conjunto de medidas y medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan el bienestar social, la justicia y la paz social, y se orienta a la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones materiales de vida de la sociedad. De esta manera, la política social se considera universal, ya que son acciones que estarán íntimamente relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una sociedad determinada. Esta distribución se cumple a través de la provisión de servicios sociales que, para algunos sectores de la sociedad, podrían ser selectivos en el mercado. Estos servicios conciernen al área de la educación, la saludseguridad social, vivienda, recreación, área laboral, etc.  (Méndez, 1992).

Una visión más restrictiva sobre la Política Social, el “particularismo”, la reduce al conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional y que intenta rápidamente y de manera paliativa, responder las demandas de determinadas poblaciones objetivos. En tal visión, las políticas sociales serán subordinadas y subsidiarias de las políticas económicas.  Un claro ejemplo de esto son las medidas de ajuste estructural propias del modelo neoliberal, que son acompañadas de políticas sociales y programas sociales muy focalizados y remediativos que no buscan resolver el problema social sino aminorar los efectos de las drásticas medidas económicas. (Stahl, 1994: 53-54).

A partir de esto, se puede decir que la política social de un país constituye el conjunto de medidas destinadas a construir programadamente las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro de un modelo de desarrollo planificado y especifico (Stahl, 1994: 53-54).

En otros autores se señala que la política social es el conjunto de acciones públicas y privadas, destinadas a la asistencia directa y de corto plazo, en áreas “… que en un momento determinado la sociedad estima como problema social…”. (Sabino, 1996: 71).

En resumen, la política social debe tener como finalidad explícita contribuir a elevar el bienestar social de la población y a eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa en leyes, planes, metas, normas y disposiciones estratégicas que reconocen los conceptos de deuda social y derecho social de una población. Musto (1975). Al hablar de programas sociales, Musto (1975) destaca que éstos constituyen la instrumentación y operacionalización sistemática de estrategias, normas y leyes en que se expresa la política social estatal. Los programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la contribución directa (impacto positivo) sobre la calidad de vida y el modo de vida de una población o sociedad, y  son indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicios y bienes como de la satisfacción de las necesidades individuales y sociales. (Musto, 1975 y Méndez,1992).

Efectos de los programas sociales

 En el mundo de los proyectos, la palabra efecto suele ser frecuentemente usada para indicar que se trata de “todo comportamiento o acontecimiento del que puede razonablemente decirse que ha sido influido por algún aspecto del programa o proyecto (Bond, 1985 en Cohen y Franco, 1992). Y estos efectos, según los autores, pueden ser buscados, previstos, positivos y relevantes, pero también puede haber efectos no buscados que sean, al mismo tiempo, previstos, positivos y sumamente relevantes desde el punto de vista de la organización encargada del proyecto.

Según Cohen y Franco (1992), en un proyecto, los objetivos constituyen el estado deseado que se quiere alcanzar en un tiempo determinado; en cambio, los efectos son los resultados de las acciones realizadas en el marco del proyecto y deben verificarse durante o después de éste. Por lo tanto, dicen los autores, se pueden distinguir efectos o productos intermedios (durante la realización del proyecto, y efectos finales (transformación verificada en la población objetivo que puede atribuirse al proyecto) (Cohen y Franco (1992).

Además, destacan que existe una “relación entre objetivos y efectos. Hay efectos buscados, vale decir, aquellos que inicialmente se pensó alcanzar con el proyecto y que, por ello, se previeron como objetivos. Hay otros no buscados, pero que acaecieron como consecuencia de la realización del proyecto. Por definición, los efectos buscados tienen que ser previstos (ya que no se puede buscar o desear lo que se desconoce) y también tienen que ser positivos (por cuanto no sería lógico elaborar proyectos para lograr resultados negativos a la luz de la imagen-objetivo)” (Cohen y Franco, 1992).

Cohen y Franco (1992) añaden que los efectos no buscados se pueden prever en el momento de diseñar el proyecto, “siendo positivos cuando se trata de consecuencias no centrales para los propósitos planteados pero valiosas por otras consideraciones, o negativos cuando pueden influir sobre el posible éxito del proyecto. En este último caso se tratará de minimizar su impacto. También habrá efectos no previstos, sea por limitaciones del conocimiento disponible, sea incluso por desinformación de quienes elaboraron el diseño. La evaluación que acompaña al proceso de operación permite aprovechar las externalidades positivas de estos efectos y minimizar, al mismo tiempo, los efectos no previstos que comprometen el logro de los objetivos”.

 El Tiempo Escolar

En todo proceso o acción humana, el tiempo es fundamental, y su visión sobre el mismo, también. El concepto tiempo, igual que el de espacio, es, por lo tanto, fundamental para entender la gestión escolar y todo lo que esta incluye en la vida de la escuela y los actores educativos. Se habla de “organización del tiempo escolar” como concepción dominante, refiriéndose a “cómo se distribuye y se organiza racionalmente la jornada escolar para cumplir con los objetivos propuestos y asegurar la eficacia de los planteamientos institucionales” (Vázquez, 2007, pág. 2). La organización del tiempo escolar se asume como un tiempo objetivo.

El tipo de entidad a la que se puede aplicar este concepto es una ‘’que existe al margen de los individuos que forman parte integrante de ella…Las metas son explicitas y escapan a la incertidumbre y ambigüedad’’ (Vázquez, 2007, pág. 2). Bajo esta visión, las dimensiones son controlables y claras, con objetividad y uniformidad. Tal como se cita de Husti (1992), se asume un modelo secular, inmutable y uniforme. Además, se denomina el paradigma de la simplicidad del tiempo en las organizaciones, citado de Etkin y Schavarstein (1995) (Vázquez, 2007, pág. 2).

Según Escolano (1992,2000), Etkin y Scharstein (1995) y Husti (1992), “el tiempo escolar no es una simple estructura vacía que se rellena con la educación; tampoco es un intervalo temporal con un principio y final donde se suceden los acontecimientos y los fenómenos educativos” (Vázquez, 2007, pág. 3). El tiempo en la organización escolar es otra perspectiva alternativa ante el problema del tiempo. Contiene, como parte de él, el tiempo en la organización educativa, “que se corresponde con la planificación, los horarios y los calendarios” (Vázquez, 2007, pág. 2). Incluye, además del tiempo objetivo, el tiempo subjetivo: “asume la complejidad de la realidad de la organización escolar en la que no solo intervienen aspectos estructurales sino también aspectos micropolíticos y culturales de la institución, así como determinantes normativos e ideológicos de la administración educativa” (Vázquez, 2007, pág. 2). Es decir, es tiempo multidimensional (Vázquez, 2007, pág. 9).

Existe otro elemento sobre el análisis del tiempo escolar o tiempo educativo, que es cuestionado desde el plano filosófico, y es la no correspondencia entre el concepto del tiempo educativo, venido y cristalizado desde el siglo XVIII, con la dinámica escolar actual. Esta contradicción bloquea la evolución de la enseñanza (Husti 1992).

La institución escolar está en completa contradicción consigo misma al imponer el modelo de  organización secular, inmutable y uniforme, y desear al mismo tiempo cambios profundos, fijándose para ello una serie de objetivos, como, por ejemplo, abrir la escuela a su entorno, utilizar la tecnología moderna, tener en cuenta la heterogeneidad de los alumnos, diversificar las prácticas pedagógicas y las fuentes de conocimiento y, de forma particular, fomentar la participación activa del alumno en la construcción de sus conocimientos; objetivos, todos ellos, que requieren una planificación del tiempo variable y adaptable, es decir, móvil”. (Husti 1992). 

 Este fenómeno contradictorio entre la planificación tradicional del tiempo y la dinámica escolar de hoy es lo que parece estar generando un escenario conflictivo entre los sujetos del proceso educativo, sobre todo por las altas exigencias de programas y proyectos que han colocado en la espalda de directivos y docentes, una labor extracurricular que si bien fortalece las condiciones socio económicas de estudiantes y sus familias, genera una sobrecarga de trabajo escolar que compromete el proceso de enseñanza aprendizaje.

 3. Metodología

 La presente investigación tiene un carácter explicativo al describir la dinámica generada en la gestión de las escuelas públicas, a partir de la implementación del PPE, sobre todo, el papel jugado por las y los directores de los centros escolares, como pieza clave en la gestión escolar, y, al mismo tiempo, intenta explorar la relación causal entre las dos variables. Bajo un enfoque comprensivo-interpretativo y mediante una metodología cualitativa, se buscó comprender y caracterizar las percepciones de un grupo de directores/as de establecimientos educativos, en el departamento de San Salvador, sobre el PPE y el significado que su implementación ha tenido para la gestión escolar efectiva, bajo su directa responsabilidad. Se persigue comprender de qué manera han vivido esta implementación, tanto en su calidad de directivos, como los efectos que ellos perciben, se han generado en la vida de la escuela. Las unidades de análisis son las percepciones de 12 directores y directoras que han dirigido escuelas públicas que han implementado el PPE durante el periodo en estudio. De acuerdo al realismo crítico de Danermark, Jokobsen, Ekstrom, y Karlsson (2016), el estudio tiene un diseño intensivo ya que la pregunta de investigación busca procesos específicos, roles de agentes, actores, relaciones sustanciales y vinculantes en el suceso o hecho. Esto permitió profundizar en las dinámicas que se produjeron en las escuelas, a partir de la implementación del PPE, los roles asumidos por los actores educativos y sus contradicciones y consensos. El estudio se apoyó en la fenomenología que permite percibir lo que se muestra y como se muestra, siendo por tanto un fenómeno objetivo, verdadero y científico. Al hacer énfasis en la esencia o en la estructura de una experiencia (fenómeno) y su interpretación, la fenomenología explora el sentido de lo que acontece y la forma en la que acontece. Heidegger (2006, pág.99). Desde este método, no se parte del diseño de una teoría sino del mundo conocido, del cual se hace un análisis descriptivo en base a las experiencias compartidas, intersubjetivas, desde donde se obtienen las señales para interpretar la diversidad de símbolos (García, 2013).

4. Resultados

A partir de las percepciones de los informantes clave -6 directores y 6 directoras de 12 centros escolares rurales y urbanos-, se han podido visualizar los cambios en las dinámicas internas de la gestión escolar y, de manera muy general, el impacto en sus vidas personales: en su tiempo laboral y sus nuevos aprendizajes. La gestión escolar como concepto teórico no está incorporado en la cosmovisión directiva, a pesar de que existen manuales que pueden guiar la práctica y muchos fueron capacitados para implementarlos. Tienen intuiciones de la gestión escolar y la asocian a la búsqueda de recursos para satisfacer las innumerables necesidades de la escuela. Esta práctica, sin embargo, les ha potenciado su capacidad para vincularse con otros entornos más allá de su localidad y contar con alianzas y redes de la empresa privada, ONGs, exalumnos, entre otros. La descentralización de las escuelas, como apuesta de las reformas neoliberales en la educación, sigue estando en el debate de las políticas públicas educativas, y el PPE como un típico programa de compensación social no parece abonar a aquella.

Los relatos sobre como implementaron el PPE expresan la complejidad de la intervención, no solo porque sus ejecutores se enfrentaron a nuevas normativas, nuevas actividades, nuevas exigencias, sino, sobre todo, nuevas interacciones con otros actores, hasta entonces, ajenos a la comunidad educativa. El PPE invadió[2] la gestión escolar de las escuelas donde se ejecutó. Con sus objetivos económicos y educativos claramente explicitados, y con objetivos políticos implícitos, el PPE se vuelve materia de estudio para varias disciplinas. Esta combinación complejizó su implementación a partir de que los actores educativos de una comunidad se vieron obligados a relacionarse con los actores económicos locales y a entrar en transacciones comerciales que desnaturalizaron el papel de la escuela. De acuerdo a estos objetivos, los actores educativos y económicos eran implementadores y beneficiarios, al mismo tiempo, un elemento que puede ser contradictorio en la práctica.  No obstante, esta dinámica colocó a la escuela en el centro del desarrollo económico local y, potencialmente, con posibilidad de fortalecerse como una institución con poder social para influir en otras decisiones comunitarias: seguridad, salud, trabajo, etc. Para ello, sin embargo, se requiere de un rediseño de los programas compensatorios y de una concepción más democrática de la política educativa que, genuinamente, vea a los actores educativos como sujetos y nunca como objetos, como parece que ocurrió con el PPE. En las entrevistas se dejó claro que el PPE no fue consultado previamente con las direcciones escolares, a pesar de su involucramiento directo en la ejecución. Esta poca consideración del MINED hacia sus servidores escolares, dándoles más carácter de objetos que de sujetos de la acción, les predispuso al inicio. Tampoco atendían sus opiniones y sugerencias ante lo que consideraban burocracia excesiva. No se sienten oídos ni reconocidos por el MINED, pese al enorme esfuerzo individual y colectivo que les significó la nueva tarea.

Las afectaciones en la planeación escolar no parecen ser sustantivos: se aumentaron el número de las actividades proyectadas anualmente y, con ellas, los presupuestos, específicamente en el PEA y el Presupuesto Escolar. Sin embargo, los procesos cotidianos generados por el PPE, que exigían muchos controles administrativos, supervisión de la calidad de los productos, llenado de formularios, actas e informes, relaciones de compra-venta con otros actores, aprovisionamientos, rendición de cuentas, etc., quedan invisibilizados en los planes escritos, sobre todo porque muchos de estos procedimientos se cambiaban año con año, a partir de los lineamientos que el MINED iba definiendo y según los datos de matrícula. La percepción que tienen es de una sobrecarga en el proceso de planeamiento a partir del PPE, a tal punto que varios directores que tenían grados a su cargo debieron gestionar su suspensión para poder responder al PPE. Al principio fue difícil tener clara las indicaciones para la implementación del PE, incluso para el MINED que fue haciendo adendas, hasta generar lineamientos más elaborados y claros. Afectó la planificación a nivel documental y formal de manera similar a los centros escolares. Sin embargo, a nivel operativo, los efectos en la práctica fueron diferentes, según las condiciones de cada centro escolar.

La organización es otro componente fundamental de la gestión escolar y sobre ella hay muchos testimonios que reflejan la intensa labor de directivos y docentes. Los efectos en la organización no pueden clasificarse como positivos o negativos taxativamente. El PPE produjo fortalecimientos organizativos para su implementación exitosa, pero, muchas veces, a costa de sacrificar la labor pedagógica de la dirección. Las inclusiones de nuevos procesos organizativos respondieron a la implementación del PPE, pero no necesariamente impacto en la organización escolar efectiva. La distribución de funciones que surgieron a partir de la implementación del PPE se realizó entre el personal de los centros escolares, y se asignaron algunas de ellas a padres y madres, sobre todo en el CDE, y hacia estudiantes de tercer ciclo y bachillerato. La organización de las actividades y funciones ha sido más favorable, según las relaciones internas que existan en el centro escolar y, sobre todo, cuando se cuenta con cantidades adecuadas de personal. Las y los directores destacan momentos en los que han recibido asesoría de otras y otros directores, lo cual representa la generación de relaciones de cooperación entre sí; incluso, se han referido a momentos de colaboración entre padres y madres de familia para recoger los paquetes, y entre estudiantes que participan en los procesos de entrega y distribución a los demás estudiantes.

Debido a la gran responsabilidad que representa la rendición de cuentas del Programa, las y los directores entrevistados expresaron que han priorizado, cuando ha sido necesario, y según los tiempos de ejecución del Programa y de liquidación, lo administrativo antes que lo pedagógico, buscando delegar o retomar en tiempos extra laborales, parte de la función administrativa o parte de la función pedagógica. A pesar de la distribución de funciones, las y los directores son los principales responsables de la rendición de cuentas del Programa, por ejercer la presidencia del CDE. Esta responsabilidad y los riesgos de penalización implícitos en el manejo de los montos presupuestarios del Programa, así como el incremento de actividades, les ha significado altos niveles de estrés. Un elemento a destacar en la organización escolar es la visión inadecuada del MINED central y Departamental, al tratar como iguales a todos los centros escolares, ya que las capacidades organizativas son diferentes, según sea un centro escolar grande, mediano o pequeño, debido a factores como: cantidad de personal y tipos de puestos, existencia o no de apoyos técnicos, por existir directores y directoras a cargo de grados dando clases, entre otros. La ruralidad y la urbanidad, en este caso, son variables a tomar en consideración para evitar inequidades. Los cambios experimentados en la dirección escolar son variados y complejos, tal como lo expresan las y los directores, sobre todo porque, al ser el último responsable de todos los procesos, en ellas y ellos recae toda la responsabilidad del éxito o del fracaso de la gestión. Esto les obliga a hacer todo lo que esté a su alcance y a priorizar las actividades del PPE por el efecto sancionatorio que tiene el que no haya cuentas cabales.

Las normativas institucionales vigentes antes del PPE se vieron ampliadas para cubrir todos los requerimientos exigidos en su ejecución. Si bien, son necesarias para la transparencia y rendición de cuentas, las y los directores las perciben como excesivamente burocráticas y como uno de los factores que más tiempo les quita a sus funciones académicas. En los años que lleva el PPE se han hecho muchos cambios en las normativas y aunque ha significado una carga muy grande, las y los directores se ven satisfechos de lo que hoy saben en ese campo de la administración. Sin embargo, algunos de ellos se quejan de no ser escuchados cuando se atreven a hacer sugerencias a las autoridades departamentales. Esto, sin duda, impacta en su autoestima personal y profesional. El tiempo escolar y el tiempo de los directores es uno de los elementos más sensibles para ellos y ellas. De los doce entrevistados, solo uno manifestó no llevarse trabajo a su casa (es el que tiene más apoyos técnicos que le cubren mientras hace las gestiones y con mayor acceso a la tecnología). Aquí surge también la inequidad de ser tratados iguales en condiciones desiguales. La diferencia entre dirigir una escuela grande, mediana o pequeña, cuenta, ya que las escuelas grandes tienen más recursos humanos y tecnológicos que les facilitan las tareas. El tiempo destinado al PPE les afectó su tiempo familiar y en su salud mental, pero no todos tienen conciencia de esto; las directoras, sobre todo, lo asimilan como algo que es parte de la naturaleza de ser el que dirige una escuela.

El sistema de relaciones de personas y grupos dentro de una escuela está atravesado por sus ideas, creencias, valores y significados que influyen en la cultura escolar. El concepto de gestión escolar efectiva, institucionalizado desde el 2008 por el MINED, no tuvo tiempo de encarnarse en las y los actores educativos, debido a que, al entrar el PPE en el segundo semestre del 2009, esto supuso una práctica escolar nueva que imposibilitó la reflexión sobre cómo hacer efectiva la gestión escolar con los recursos y dinámicas del PPE. En las narraciones de directoras y directores queda evidenciado que el lineamiento institucional de concretar una gestión efectiva no es algo que oriente la labor directiva. Teóricamente, para ser efectiva, debe cumplir una serie de características estipuladas en el manual institucional. A partir de estas definiciones, las personas entrevistadas dieron su valoración de cada una de ellas. Su percepción es que el PPE ha contribuido a la democracia, a la inclusión, a la integración y sistematización. Sin embargo, le dan una interpretación diferente de la planteada teóricamente a algunos componentes, lo cual supone el desconocimiento de las guías sobre gestión escolar efectiva. No obstante, la mayoría reconoce que se han fortalecido los CDE, que hay apoyo del cuerpo docente en todas las labores generadas por el PPE y que hay muchas madres y padres involucrados en las actividades.

En general, la dinámica y normativa del PPE ha fomentado la democracia y la transparencia, en tanto generó más participación de madres, padres y estudiantes y la rendición de cuentas. En algunos centros escolares, sobre todo los pequeños, han resaltado que la participación de estudiantes se ha incrementado; la participación de padres y madres destacan más en los centros escolares grandes, sobre todo desde los Comités de Padres.  Un elemento a destacar es que las herramientas principales son el PEA y las autoevaluaciones como una práctica para la mejora y para la rendición de cuentas. Aunque no todos manifiestan hacer procesos de autoevaluación, siempre generan información sobre el cumplimiento del plan e indicadores, ya que estos son exigidos por el MINED. El PEI no es exigido actualmente por el MINED, sin embargo, hay centros escolares que valoran su potencial como herramienta estratégica, sobre todo en los centros escolares grandes y urbanos.

Las y los directores entrevistados expresan que existe la integración de la comunidad. Aunque en dos de los centros escolares grandes no lo muestran “muy relacionado” con el programa de Paquetes, sino más como una necesidad o tradición. En el resto de centros escolares los directores y directoras entrevistados sí expresan que existe una integración comunitaria que se vio fomentada a partir de la implementación del programa, resaltando que cuando los proveedores eran locales, era aún mayor la integración comunitaria. Un gran desafío para las escuelas, docentes, directores, es ser escuchados y “que se pueda partir de lo que realmente tenemos, de la realidad concreta, y desde ahí planificar y diseñar la política educativa y no al revés porque los diseños lo hacen técnicos que nunca pisaron una escuela. Las y los directores entrevistados reconocen el aporte del Programa a los conocimientos administrativos y de controles en el centro escolar, lo cual facilita la eficiencia desde una buena gestión de los distintos recursos materiales, financieros, de esfuerzo humano.

En general, los directores y directoras reconocen el aporte del Programa como beneficio para las familias, sobre todo para aquellas con recursos más limitados, y como un factor de motivación para la matrícula y permanencia. Sin embargo, destacan como factores principales de deserción y ausentismo: las amenazas, la delincuencia, el crimen organizado. En otros casos, además, resaltan como causas de deserción y ausentismo otros aspectos de tipo económico, por ejemplo: No tener para pagar alquiler; la participación de los estudiantes en actividades de generación de ingresos como venta de pan o espectáculos; y en la zona rural también han mencionado que en ocasiones hay ausentismo en épocas de más trabajo en agricultura.

 5. Conclusiones

 Los alcances de la presente investigación son limitados en tanto solo se cuenta con las percepciones de 12 directores y directoras de un departamento de El Salvador. Sin embargo, el haber orientado el análisis a los efectos generados por el PPE en la gestión escolar, a partir de las percepciones de estos, ha centrado la atención en su papel de directores, responsables directos de la gestión escolar y ha permitido entender muchas de las dinámicas internas que se juegan en cada escuela. Un análisis más a fondo permite identificar las tensiones y contradicciones de los actores que participan en la intervención y que debilitan los propósitos a alcanzar. Pero, por otro lado, se logran identificar elementos que pueden potenciarse en favor de mayor calidad en la educación pública, a partir de entender las relaciones internas y las contradicciones entre los actores educativos intervinientes en la gestión escolar. Los hallazgos encontrados en las percepciones y opiniones que tienen los principales actores de la gestión escolar -sus directores y directoras- revelan lo que Casassus (2000) señala como la acción humana vinculada al funcionamiento interno y a la capacidad de articular los recursos de que se dispone, de manera de lograr lo que se desea, y generar y mantener esos recursos y procesos de una organización “para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra” (Casassus, 2000).

El PPE tiene toda la potencialidad para convertir a la escuela en el centro del dialogo, la negociación, la resolución de conflictos y la participación comunitaria, fortaleciendo una democracia participativa que involucre a otros actores sociales y políticos al nivel local. Algunas opiniones de directores sobre los proveedores expresan su comprensión respecto a las dificultades que enfrentaban también los actores económicos involucrados en el PPE: “Yo nunca le he pedido nada a ningún proveedor porque no es correcto, y porque sé que a ellos también les cuesta, a cada proveedor le cuesta lo que hace, tiene sus préstamos que tiene que pagar” (E4-MUJ-RUR-PEQ).

La escuela como unidad educativa fue convertida en un espacio mercantil, desde donde se operó una dinámica económica que subordinó a la dinámica escolar propia de su naturaleza. Los actores educativos se volvieron clientes negociando con los actores económicos locales, los proveedores. Todo el andamiaje creado desde el PPE refleja la intención de implementar una política económica basándose en el trabajo gratuito de las comunidades educativas. La escuela y sus actores han estado subvencionando parte del costo de esta política educativa. Más allá del éxito o no del propósito económico del PPE, los relatos de las y los directores expresan su reconocimiento al abandono en el que quedó el hecho educativo y el proceso de enseñanza aprendizaje. Es posible que las familias y el estudiantado, en su mayoría, aprecien el contar con los recursos materiales para su permanencia en la escuela, pero, es posible también que estén resintiendo una disminución en la calidad de la educación. Una evaluación como la que se propone en las recomendaciones puede identificar estas sutilezas del fenómeno estudiado. En estas nuevas relaciones que produjo el PPE, la corrupción como fenómeno social y cultural, no parece extraño que haya emergido y que requiera de mayores controles de parte de las autoridades. El problema a identificar es cuanto daño emocional y psicológico ha producido el desprestigio al que se vieron sometidos todos los directores, pagando justos por pecadores, al haberse dañado la imagen de líder de la comunidad educativa. El PPE ha sido una experiencia aislada que pretendió lograr propósitos educativos y económicos sin hacer otros cambios estructurales de fondo. Los actores económicos a beneficiar han sucumbido a la fuerza que tienen las empresas grandes porque no pudieron competir en condiciones tan desiguales. Finalmente, la presión a la que fue sometido cada directivo, desde el MINED, desde el mercado, desde la familia, los estudiantes, los docentes, pueden estar causando un daño mayor del que ellas y ellos mismos concientizan. La actividad empresarial significo para la escuela: responder ante el productor de las mercancías, responder ante el control técnico y financiero del MINED, responder a las exigencias por la calidad de los productos de estudiantes y sus familias. A diez años de esta experiencia, reconocen haber aprendido a hacer cuentas, a rendir informes, a negociar con proveedores, a administrar, pero no aprendieron a educar, que es su principal y única función en el aparato del Estado. Quién salió beneficiado y quién salió perjudicado es una pregunta que puede responder una evaluación. Qué perdió y qué ganó el sistema educativo, también. Por esa razón, es urgente que se haga, para que esta política social encuentre su razón de ser y contribuya a la calidad de nuestra precaria educación.

Recomendaciones

A nivel de la escuela: Tomando en cuenta que no hay cultura de autoevaluación en las escuelas, cada director o directora debe promover una evaluación interna sobre el proceso de implementación del PPE que les permita identificar logros, avances, obstáculos y limitaciones, lecciones aprendidas y nuevas formas de fortalecer la gestión escolar. Estos resultados pueden ser valiosos para una evaluación del programa que se recomienda hacer al MINED. Esta evaluación debe incluir un componente psicosocial que explore los estados de ánimo y los sentimientos de directores y docentes, elemento clave para fortalecer el clima escolar y la autoestima docente. Utilizar las redes existentes de escuelas integradas para hablar del tema y organizarse para tener una voz colectiva frente a las autoridades educativas. Específicamente, los y las directoras tienen toda la potencialidad para fortalecerse como equipos consultivos para el MINED, aportando con asesorías y experiencias para que las políticas educativas se hagan consultadas con los que concretan el hecho educativo. A nivel del MINED: A diez años de su implementación, el PPE requiere una evaluación de impacto que recoja elementos cuantitativos y cualitativos relevantes para la gestión escolar, que parta de las opiniones de los implementadores y beneficiarios e incluya las percepciones de las familias y de toda la comunidad educativa. Se requiere una evaluación integral que promueva la participación de la comunidad educativa sobre como el PPE ha fortalecido la Gestión Escolar Efectiva y como le ha generado limitaciones para la toma de decisiones en futuros procesos de implementación. Esta evaluación puede ser realizada desde el Sistema Nacional de Evaluación Educativa del MINED. Tomando en cuenta que el PPE es un pilar fundamental del SPSU, que, a su vez, es parte de la Ley de Desarrollo y Protección Social, es necesario hacer los ajustes necesarios para que su implementación fortalezca la democracia y la inclusión en la escuela. Un ajuste sentido por las y los directores es que MINED tenga una estructura especializada para atender la adquisición de los productos del PE, de tal manera que a la escuela lleguen sin la intervención del personal directivo o docente. El MINED debe capacitar al personal de las Oficinas Departamentales para que puedan asesorar de manera adecuada a las y los directores y asignar recursos presupuestarios para que ningún centro escolar tenga directores o directoras con grado a cargo. Aprovechando la experiencia que se ha generado a través del Programa, el MINED puede identificar de manera participativa con directores y directoras, las estrategias que han funcionado en el caso de los centros escolares en los que se han logrado mantener los indicadores de matrícula y permanencia, analizando sus condiciones de riesgo social, pobreza, entre otros, para poder generar políticas, programas o estrategias que refuercen el objetivo de acceso y permanencia de niños, niñas, adolescentes y jóvenes en los centros escolares

Promover la creación de un consejo consultivo con directores y directoras que sirva para intercambiar experiencias y aportar al buen diseño de las políticas educativas. De hecho, los cambios que se vayan estableciendo para la implementación del Programa, deberían ser consultados con un equipo diverso de directores y directoras como grupo de consulta, para prever las posibles dificultades que podrían darse y buscar mecanismos de manera conjunta para que dichos cambios vayan acompañados de las capacidades y condiciones necesarias para que cumplan su objetivo de ir mejorando la implementación.

Superar la concepción verticalista de ver a las comunidades educativas como objetos y no como sujetos y agentes de cambio. El PPE, por su carácter, es un programa asistencialista con tinte clientelista que pretendió potenciar la economía local a costa de sacrificar la educación pública. Aún se está a tiempo de modificar esta naturaleza y volverlo potenciador de más calidad en la educación, a través de una verdadera y genuina gestión escolar efectiva.

Referencias bibliográficas

  1. Casassus, Juan (2000). Problemas de la gestión educativa en América Latina (la tensión entre los paradigmas de tipo A y el tipo B). UNESCO.
  2. Cuglievan, G. y Rojas, V. (2008). La gestión escolar en el marco de la autonomía: una mirada desde el cotidiano a cinco instituciones educativas estatales de Lima. En:
  3. Danermark, B, Jakobsen, L, Ekstrom, Ma y Karlsson, J. (2016). Explicando la Sociedad. El realismo crítico en las ciencias sociales. San Salvador. UCA Editores.
  4. García-Castillo, Alipio (2013). La fenomenología como método en la investigación educativa. División Académica de Educación y Arte. Revista UJAT (México). Fecha de consulta 25 de diciembre de 2019. Disponible en: http://revistas.ujat.mx/index.php/Cinzontle/article/viewFile/2461/1891
  5. Husti, A. (1992). Del tiempo escolar uniforme a la planificación móvil del tiempo. Revista de Educación, Madrid: Ministerio de Educación y Cultura, n. 298, p. 271-305, mayo agosto 1992.
  6. Mejía, Fernando y Olvera, Adriana (2010). Gestión escolar: un asunto de mercado, de Estado o de sociedad. Algunas experiencias internacionales. Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (México), XL (1), 9-52. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=270/27018883002
  7. Oliart, Patricia, Vásquez, Tania (2000). “Proyecto de Investigación: Actores y Tensiones en el Proceso de Descentralización Educativa: Estudio de tres experiencias en un contexto cultural similar”. IEP (Instituto de Estudios Peruanos).
  8. Quintana Torres, Y. E. (2018). Calidad educativa y gestión escolar: una relación dinámica. Educación y Educadores, 21(2), 259-281. doi: 10.5294/edu.2018.21.2.5.
  9. UNESCO. (2000). Marco de Acción de Dakar – Educación para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes.  Impreso en Francia ED-2000/WS/27.
  10. Vera, Alejandro. (S/F). Disponible en: Aproximación al concepto de Programa social. https://www.monografias.com/trabajos11/aprosoc/aprosoc.shtml

Notas

[1] Revisión Nacional 2015 de la Educación para Todos: El Salvador.

[2] Se usa este verbo en el sentido de que el PPE entró a las escuelas, sin previa consulta con las comunidades educativas, y ocupó el tiempo y el espacio de ellas, sobreponiéndose a las dinámicas internas ya existentes.

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Referencias Bibliográficas

  1. Casassus, Juan (2000). Problemas de la gestión educativa en América Latina (la tensión entre los paradigmas de tipo A y el tipo B). UNESCO.
  2. Cuglievan, G. y Rojas, V. (2008). La gestión escolar en el marco de la autonomía: una mirada desde el cotidiano a cinco instituciones educativas estatales de Lima. En:
  3. Danermark, B, Jakobsen, L, Ekstrom, Ma y Karlsson, J. (2016). Explicando la Sociedad. El realismo crítico en las ciencias sociales. San Salvador. UCA Editores.
  4. García-Castillo, Alipio (2013). La fenomenología como método en la investigación educativa. División Académica de Educación y Arte. Revista UJAT (México). Fecha de consulta 25 de diciembre de 2019. Disponible en: http://revistas.ujat.mx/index.php/Cinzontle/article/viewFile/2461/1891
  5. Husti, A. (1992). Del tiempo escolar uniforme a la planificación móvil del tiempo. Revista de Educación, Madrid: Ministerio de Educación y Cultura, n. 298, p. 271-305, mayo agosto 1992.
  6. Mejía, Fernando y Olvera, Adriana (2010). Gestión escolar: un asunto de mercado, de Estado o de sociedad. Algunas experiencias internacionales. Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (México), XL (1), 9-52. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=270/27018883002
  7. Oliart, Patricia, Vásquez, Tania (2000). “Proyecto de Investigación: Actores y Tensiones en el Proceso de Descentralización Educativa: Estudio de tres experiencias en un contexto cultural similar”. IEP (Instituto de Estudios Peruanos).
  8. Quintana Torres, Y. E. (2018). Calidad educativa y gestión escolar: una relación dinámica. Educación y Educadores, 21(2), 259-281. doi: 10.5294/edu.2018.21.2.5.
  9. UNESCO. (2000). Marco de Acción de Dakar – Educación para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes.  Impreso en Francia ED-2000/WS/27.
  10. Vera, Alejandro. (S/F). Disponible en: Aproximación al concepto de Programa social. https://www.monografias.com/trabajos11/aprosoc/aprosoc.shtml

Cita recomendada en formato APA

Manzano, M. (2020). Unidad para superar la crisis. Revista Nuestro Tiempo, 18(1), pp. 1-4.